典型案例21

拆除违法建筑不能超出必要限度——再审申请人郭桂军因诉北京市朝阳区人民政府行政复议案

【裁判要旨】1.依照《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡、镇人民政府有权责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

2.责令限期拆除违法建设，不仅要明确违法建设的具体位置、范围等内容，还应当对相关建设进行甄别，将确因基本居住需要、为保障身体健康而在必要限度内进行的搭建暂时排除在限期拆除的范围之外。

3.违法建设不属于当事人的合法财产权益，对违法建设的拆除自然不会产生国家赔偿。但建设本身违法并不意味着建筑材料亦随之变成非法财物。建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违法建设实施强制拆除的过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当根据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的合理损失等因素承担相应的赔偿责任。

【案号】（2017）最高法行申3854号

【执笔人】王振宇、孙江、李纬华

典型案例22

针对责成强制拆行为是否外化并对外产生法律效力，需结合案件具体情况加以综合判断——徐雪良诉浙江省杭州市人民政府责成房屋拆迁纠纷案

【裁判要旨】针对责成强制拆行为是否属于不可诉的内部行政行为，此类行为是否外化并对外产生法律效力，通常情况下需结合案件具体情况加以综合判断。一方面当事人称城市管理行政执法局以自己名义强制拆除房屋，另一方面其所提供的证据并不足以证明政府作出涉案责成强制拆迁行为已然对其法律上的权利义务产生直接的影响。因此，法院对当事人的申请应予以驳回。

【案号】（2017）最高法行申4196号

典型案例23

个人主张公众的权利——再审申请人赵幸峰因诉河南省人民政府不履行法定职责案

【裁判要旨】“监督行政机关依法行使职权”是行政诉讼法第一条规定的立法目的之一，但这种监督并非人民法院主动实施，而是通过受理行政诉讼、解决行政争议得以实现。同时，也不是任何人都有资格启动行政诉讼这一争议解决机制。按照行政诉讼法第二十五条的规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。有利害关系的含义是指，作为行政诉讼的原告，必须主张一项属于他自己的主观权利，并且该权利可能受到了被诉行政行为的侵害。如果一个个人主张的是公众的权利，该个人则没有诉权，即使他可能属于公众的一部分。

【案号】（2017）最高法行申4076号

【执笔人】李广宇、阎巍、方金刚

典型案例24

有权部门对征收范围内未经登记建筑的调查、认定和处理行为是否具有可诉性? ——再审申请人廖远庆诉上海市杨浦区人民政府要求履行法定职责案

【裁判要旨】在国有土地上房屋征收过程中，有权部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是对嗣后评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。

【案号】（2017）最高法行申4275号

【执笔人】耿宝建、白雅丽、周伦军

典型案例25

当事人不能以环境权受侵犯为由起诉规划行政许可行为——再审申请人关卯春等193人诉被申请人浙江省住房和城乡建设厅城建其他行政行为、中华人民共和国住房和城乡建设部城建行政复议案

【裁判要旨】1.影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。

2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、《浙江省城乡规划条例》第三十条第二款等规定，城乡规划部门核发选址意见书，虽然可能为后续相应的建设许可，环境影响评价许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但相关环境利益保护问题，只能通过环保部门对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量，其并非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。因此，公民、法人或者其他组织，不能以环境利益受到侵犯为由，主张其与城乡规划部门核发选址意见书存在利害关系，其起诉也不具有原告主体资格。

【案号】（2017）最高法行申4361号

【执笔人】耿宝建、白雅丽、毛宜全

典型案例26

明显缺乏权利保护需要——再审申请人尚淑琴因诉郑州市金水区人民政府行政复议案

【裁判要旨】一个不利行政行为的相对人总是有诉权的，因为被诉行政行为对其施加的负担显而易见。基于同样的道理，一个不利行政行为的相对人，也有权选择行政复议，以维护自己的合法权益。但是，对于明显缺乏权利保护需要的起诉，人民法院不能仅仅因为其是行政程序或者复议程序的相对人，就当然地认可其诉权。正确的做法应当是不予立案或者裁定驳回起诉，没有必要任由没有实际意义的起诉进入审理程序。

【案号】（2017）最高法行申4726号

【执笔人】李广宇、阎巍、刘崇理

典型案例27

规划的编制和审批行为不具有可诉性——再审申请人艾年俊因诉黄石市人民政府规划行政批准案

【裁判要旨】1.规划的编制和审批行为不具有可诉性。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。

2.抽象行政行为不一定必须是行政规范性文件。规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。

3.行政复议决定与原行政行为具有统一性。撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”。换句话说，作为撤销之诉审查对象的原行政行为，是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当，但经过复议决定修正后理由已经合法的，则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。

【案号】（2017）最高法行申4731号

【执笔人】李广宇、阎巍、刘崇理

典型案例28

村集体组织作出的决议违反法律法规规定的救济方式——再审申请人中山市石岐区张溪股份合作经济联合社、中山市石岐区张溪第八股份合作经济社因诉被申请人广东省中山市人民政府，原审第三人杨春平驳回行政复议申请案

【裁判要旨】离婚并非农村集体经济组织成员资格丧失的法定条件，离婚后户口未迁出，仍然在夫家所在地的，并不丧失所在村村集体组织成员的资格，只要继续尽村民的义务，就应当享有与该村村民同等的权利。村民集体经济组织制定的村规民约、规章制度、财产分配方案等，不得违反法律、法规以及有效规章和行政规范性文件规定的男女平等、村民平权等基本原则。

村集体组织依法享有自主决定自治范围内事项的权利。但是，必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得剥夺村集体组织成员的依法应当享有的基本权利。如果村集体组织作出的决议违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向基层政府控告、检举，请求予以监督。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定，基层政府收到村民的举报申请后，依法负有监督并责令改正的法定职责义务。

【案号】（2017）最高法行申5157号

【执笔人】郭修江、龚斌、王毓莹

典型案例29

受委托行使职权的组织并非行政主体——再审申请人蒋清元、李淑秀因诉被申请人湖南省东安县人民政府强制拆除甲鱼养殖场及行政赔偿案

【裁判要旨】《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。受委托的组织在实施行政行为的过程中，应当以委托机关的名义作出行政行为。本案中，综合执法队仅是受东安县住建局委托行使职权的组织，在发布限期拆除通知、作出强制拆除决定、实施强制拆除行为的过程中，应当以东安县住建局的名义进行，以自己的名义作出相关行政行为不妥，本院予以指正。根据《城乡规划法》第六十八条，在蒋清元等人拒不履行拆除违法建筑义务的情况下，东安县政府责成东安县住建局强制拆除违法建筑，综合执法队受东安县住建局委托有权实施强制拆除行为。但是，对外承担法律责任、可以作为行政诉讼中的适格被告的，同样应当是东安县住建局。综合执法队并非独立的行政主体，不能成为蒋清元等人诉强制拆除行为案件的适格被告。

【案号】（2017）最高法行申5756号

【执笔人】郭修江、王毓莹、熊俊勇

典型案例30

行政程序的重开及其条件限制——再审申请人王建设因诉兰考县人民政府不履行法定职责案

【裁判要旨】行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。

【案号】（2017）最高法行申6100号

【执笔人】李广宇、阎巍、刘雪梅

典型案例31

举报人的行政复议申请资格——再审申请人无锡市梦巴黎家具城诉被申请人江苏省人民政府政府信息公开及行政复议案

【裁判要旨】目前，涉及投诉举报及层级监督的行政复议和行政诉讼大量存在。在依法保障当事人复议申请权和起诉权的同时，亦应规范其行使。当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理，包括作为和不作为，是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。只有行政法上对举报处理行为有明确规定而行政机关拒绝处理的，才可能属于行政复议和行政诉讼的管辖范围，而对于行政机关已经受理并作出相应处理后，举报人申请复议或提起诉讼，应当有法律的明确规定。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请复议或者诉讼。当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，一般应当直接针对作出行政行为的机关提出权利救济的请求。当事人以举报下级行政机关行为违法等形式要求上级行政机关履行层级监督职责的，不属于行政复议范围和行政诉讼受案范围。投诉举报人坚持申请复议的，行政复议机关可以依法作出不予受理决定，也可按照信访渠道处理。投诉举报人继而又起诉复议机关不予受理决定或者按照信访渠道处理行为的，人民法院应当告知不属于行政诉讼受案范围；投诉举报人坚持提起行政诉讼的，人民法院可视案情无需开庭即可迳行裁定不予立案或者驳回起诉。

【案号】（2017）最高法行申6447号

【执笔人】白雅丽、耿宝建、王展飞

典型案例32

行政行为的效力内容——再审申请人陈新明因与四川省泸州市江阳区人民政府政府信息公开案

【裁判要旨】在行政法学中，行政行为效力和效力内容是两个不同的法律概念。行政行为效力是指行政行为在成立后，若非为无效，依其外形和内容可产生应当影响相对人，原行为机关，以及其他组织与人员的作用力。而行政行为的效力内容，视其行为所依据的法律规范、所针对的行政事项及行为的内容等方面的不同而不尽相同。在德国，行政行为效力以存续力为主，它包括形式存续力（不可争诉性）与实质存续力（不可变更性）；此外，行政行为效力还包括构成要件效力、确认效力和执行力。在日本，行政行为效力内容分为公定力、拘束力、不可争力、不可变更力和执行力。在我国，行政行为效力内容分为确定力、拘束力、公定力和执行力等。根据行政行为的稳定性功能、拘束性或赋权性功能以及实现性功能，行政行为效力内容包括以下三方面的内容：

一是行政行为的稳定性功能要求行政行为所规制的内容具有稳定性，不得朝令夕改，从而形成行政行为的“确定力”。确定力分为形式确定力和实质确定力。前者又叫不可争力，它是基于体现法治的安定性原则的期限制度而产生的，该效力的实质在于为了保持行政行为的稳定性，在法定救济期限届满后，行政行为具有不可诉请撤销性；而后者指的是行政行为一经作出，作出该行为的行政机关原则上不得随意变更行政行为，强调行政行为的有限“变更禁止”。所以，行政行为的实质确定力又被称为不可变更力。

二是行政行为的拘束性或赋权性功能要求行政行为所规制的内容约束所有人（尤其是相关组织及人员），要求其必须服从，并以此为依据作出行为，或者以作为或不作为方式让他人行使权利，从而形成行政行为的“既决力”。既决力，类似于法院判决的“既判力”，是指行政行为一经作出或者生效，其具体内容对相关组织及人员产生的法律上的约束效力，相关组织及人员必须遵守和服从。“相关组织及人员”的范围，不仅限于行政行为的相对人与关系人以及作出行政行为的行为机关，还包括原行为机关以外的其他行政机关与法院，甚至包括一般公众。

三是行政行为的实现性功能要求行政行为所规制的内容具有实现性，在该行为无法实施之时，拥有要求得到实现的能力，从而形成行政行为的“实现力”。行政行为所规则的内容要加以实现，必须在相关主体不按照“既决力”进行活动之时，或者对该行政行为不遵守或承认之时，有关组织及个人具有依据法律以各种方式（甚至包括强制方式）加以实现的效力。

【案号】（2017）最高法行申6861号

【执笔人】杨科雄、李智明、李德申

典型案例33

书证的采用适用“原始文书规则”——再审申请人李儒堂、李所堂因刘党诉驻马店市人民政府行政复议案

【裁判要旨】1.书证是行政诉讼证据的一种，在各类证据中占有突出地位。一般来说，书证所证明的事实内容比较明确，具有较强的稳定性，可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此，书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”，依此规则，证据的提供者应当提供原始材料，如果提出非原始材料，则必须提供充足理由。

2.无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用，我国法律之所以采用“原始文书规则”，初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中，如果一方出示的书证并非原件，但各方对该书证的真实性没有异议，或是该复制件的形成年代久远，又或该证据能够与其他证据相互印证，则并非一概不予采纳。就本案而言，再审申请人提供的协议书复印件内容并未得到各方当事人认可，且与涉案国有土地使用权证档案中的其他材料不能相互印证。

【案号】（2017）最高法行申7107号

【执笔人】李广宇、阎巍、董保军

典型案例34

退休年龄是按照身份性质确定还是按照申报退休时的岗位性质确定?——再审申请人冯国菊因诉被申请人襄阳市人民政府、原审第三人襄阳市烟草公司保康营销部、保康县人力资源和社会保障局行政复议案

【裁判要旨】对于职工退休时工作岗位性质属于管理或技术岗位还是操作、生产或服务岗位，已办理内退的情况如何处理等等，则要结合企业内部岗位分类管理文件和职工档案等综合认定，属于企业的用工自主管理权范畴。

【案号】（2017）最高法行申8303号

【执笔人】张志刚、刘雪梅、刘慧卓

典型案例35

被区县政府责令实施强拆的部门具有独立的强制执行权——再审申请人雅安市名山区郭家庄茶家乐因诉四川省雅安市名山区人民政府、四川省雅安市国土资源局名山区分局、四川省雅安市名山区城乡规划建设和住房保障局房屋行政强制确认违法案

【裁判要旨】区县政府依照《城乡规划法》的规定责成有关部门强拆违法建筑的行为，应视为区县政府确定强制拆除部门的工作指令，而被指令部门系经《城乡规划法》授权由区县政府确定的实施强制拆除的部门，依法享有独立的城乡规划行政强制执行权，对于强制拆除行为的法律后果应由被指令部门独立承担，区县政府依法不属于强制拆除行为的适格被告。

【案号】（2017）最高法行申8523号

【执笔人】李德申、李智明、杨科雄

典型案例36

地方政府的组织实施行为是否可诉？

【裁判要旨】按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件。

【案号】（2017）最高法行申9274号

【执笔人】李广宇、阎巍、董保军

典型案例37

行政机关撤销行政许可的限制——再审申请人龙门县南昆山中科电站诉再审被申请人广东省林业厅林业行政许可案

【裁判要旨】行政许可一经作出，即具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。对于行政机关而言，其自我纠错将会受到严格限制，只有符合法定情形的，行政机关才有权予以撤销或变更。在已经作出行政许可的情况下，撤销许可应当受到更加严格的限制。对当事人权利存在瑕疵、但已经取得许可后的撤销决定，人民法院对该行为合法性的审查标准应更加严格，非合理理由行政机关不得撤销已经作出的行政行为。

【案号】（2016）最高法行再104号

【执笔人】于泓、高晓力、汪治平

典型案例38

先行处理是单独提起行政赔偿诉讼的必经程序——审申请人贾庆义因诉辽宁省本溪市南芬区思山岭街道办事处行政赔偿案

【裁判要旨】《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（五）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：赔偿义务机关已先行处理，或超过法定期限不予处理。据此，单独提起行政赔偿诉讼的，起诉人必须先向赔偿义务机关提出行政赔偿申请，经赔偿义务机关先行处理，或者法定期限届满赔偿义务机关不予处理，起诉人方可依法向人民法院单独提起行政赔偿诉讼。未经赔偿义务机关先行处理，赔偿请求人直接向人民法院提起行政赔偿诉讼的，起诉不符合法定条件。

【案号】（2016）最高法行申1041号

典型案例39

退休教职工不具有对县级以上人民政府撤销公立学校行为提起行政诉讼的原告主体资格——再审申请人马全根、马金忠、马志实、刘海珍因诉北京市东城区人民政府教育行政管理案

【裁判要旨】《教育法》第二十八条规定，学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。因此，县级以上地方人民政府根据当地教育发展规划等情况对辖区内中小学作出的设立、变更和终止等行为，系政府作为举办者依法对公办学校进行的调整和管理。区政府撤销中学的行为，所针对的是其直接管理的中学这一事业单位法人，并不侵犯该中学退休教职工享有的人身权和财产权，因此中学退休教职工以个人名义提起诉讼无法律依据，不具备原告主体资格。

【案号】（2016）最高法行申359号

【执笔人】耿宝建、李德申、周觅

典型案例40

强制拆除机关的确定——再审申请人大连万达制衣有限公司因诉大连市中山区人民政府强制拆除违法建筑并行政赔偿案

【裁判要旨】在强制拆除房屋案件中,原告应当对适格被告承担初步证明责任。对行政机关已经作出征收决定或者作出违法建筑确认认定等前续行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的,原则上推定该作出征收决定或者违法建筑确认认定的行政机关是强制拆除机关,除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。

【案号】（2015）行监字第70号

【执笔人】郭修江、董华、高珂

           往期文章：最高人民法院行政类典型案件裁判要旨40则（上）

           往期文章：最高法：补缴社保、公积金不属法院民事受案范围

            往期文章：如何区分诬告陷害罪和诽谤罪、错告、诬告陷害行为

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